Consecuencias Jurídicas al no promulgar leyes

Por: Elpidio Báez
@MelPidio

PLAZOS CONSTITUCIONALES PARA LA PROMULGACIÓN DE LAS LEYES Y CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE SU OMISIÓN.

A propósito de las observaciones presidenciales remitidas por el Poder Ejecutivo a las cámaras legislativas y relativas a la Ley General de Gestión Integral y Coprocesamiento de Residuos de República Dominicana (mejor conocida como “Ley de Residuos Sólidos”), se generó en la opinión pública todo un debate respecto de cuál era la naturaleza de dicho plazo, así como las consecuencias jurídicas de no observar la ley dentro del plazo constitucional establecido en la Ley Sustantiva.

La Constitución de la República señala en su artículo 101, lo siguiente: “Promulgación y publicación. Toda ley aprobada en ambas cámaras será enviada al Poder Ejecutivo para su promulgación u observación. Si éste no la observare, la promulgará dentro de los diez días de recibida, si el asunto no fue declarado de urgencia, en cuyo caso la promulgará dentro de los cinco días de recibida, y la hará publicar dentro de los diez días a partir de la fecha de la promulgación.

Vencido el plazo constitucional para la promulgación y publicación de las leyes sancionadas por el Congreso Nacional, se reputarán promulgadas y el Presidente de la cámara que las haya remitido al Poder Ejecutivo las publicará.”

Como se puede apreciar, el referido artículo 101, reconoce a la vez, el “derecho de observación” que tiene el Presidente de la República para presentar reparos contra las leyes aprobadas por el Congreso Nacional, así como también el plazo fatal del cual dispone el Poder Ejecutivo para ejercer dicho derecho so pena de extinguirse el mismo. Este plazo fatal es de diez (10) días después de recibida la ley, así como de cinco (5) días en caso de que la ley fuere declarada de urgencia por las cámaras legislativas.

¿Cuál es la naturaleza de este plazo? Es evidente que es un plazo calendario, en el cual se cuentan todos los días del mismo. En principio, todo plazo es calendario a menos que la norma jurídica establezca otra forma distinta de computarlo (plazo franco o de días hábiles o laborables). 

El artículo 101 de la Constitución no establece, ni existe precedente alguno del máximo intérprete de la Carta Magna –el Tribunal Constitucional- que establezca que el plazo del referido artículo sea franco o computables sólo los días hábiles o laborales, por tanto, dicho plazo se presume calendario.

Ante la inacción del Poder Ejecutivo dentro del plazo constitucional para observar la ley, se asume como una especie de silencio administrativo positivo y se reputa la ley promulgada, con lo cual se extingue el derecho de observación que tiene el Poder Ejecutivo para objetar la ley, y por tanto la misma debe ser publicada.

Es decir, si perime el plazo para observar la ley, la misma se tiene por promulgada de pleno derecho, recayendo sobre el presidente de la cámara que remitió la ley al Poder Ejecutivo, la obligación de publicarla. En ese caso, el proyecto se transforma en ley, pero se precisa de su publicación para que la misma sea obligatoria para todas las personas en el territorio dominicano.

En ese escenario hipotético, si perimido el plazo de la observación, el Poder Ejecutivo envía la ley con observaciones a la cámara que se la remitió, esta última debe desestimar las observaciones y publicar la ley, invocando el artículo 101 de la Constitución, sin mayores formalidades.

En esta última hipótesis, al Presidente de la República sólo le quedarían dos (2) opciones jurídicas y constitucionalmente validas: 1) Tomar las observaciones y reparos y formular una acción directa de inconstitucional ante el Tribunal Constitucional contra la ley aprobada, en vista de la legitimación de que goza para tales fines, conforme al artículo 185.1 de la Constitución; o 2) Presentar un anteproyecto de ley, con las observaciones incorporadas y promover con su iniciativa legislativa reconocida en el artículo 96.2 de la Constitución, una modificación a la ley aprobada.

El artículo 84 del Reglamento de la Cámara de Diputados, prevé la forma de proceder en los casos en que el Poder Ejecutivo deje perimir el plazo de la observación. En efecto, el artículo 84 del referido reglamento señala: “…Si vencido el plazo constitucional para la promulgación, sin que el Presidente de la República la promulgare u observare, el Presidente de la Cámara de Diputados le requerirá al Poder Ejecutivo la numeración correspondiente. 

La publicará dentro de los diez días siguientes, en un periódico de circulación nacional y lo comunicará a quienes indican los artículos 96 y 97 de la Constitución de la República. De igual manera, lo comunicará si la ley fuere observada. (…) La Secretaría General llevará un registro de las leyes publicadas por la Cámara de Diputados, en el que indicará el número asignado, el enunciado de la ley, la fecha de publicación y el periódico en que fue publicada.”

En caso de que el presidente de la cámara que remitió la ley al Poder Ejecutivo, no obtempere el publicar la ley ante la perención del plazo del artículo 101 de la Constitución para la formulación de observaciones presidenciales, se configuraría una “inconstitucionalidad por omisión”, que le permitiría a una tercera parte de los legisladores de cada cámara o a cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente protegido, demandar al Tribunal Constitucional que ordene al presidente de la cámara en falta, que publique la ley aprobada, ya que se trata de una obligación constitucional.

Para la catedrática española María Asunción Martínez (2012), “el cumplimiento del mandato constitucional se traduce en la publicación oficial efectiva de la norma, que es una obligación que corresponde al Ejecutivo, se trata pues de un acto administrativo reglado, respecto del que no cabe discrecionalidad de manera que su incumplimiento puede dar lugar a responsabilidades tanto políticas como jurídicas.

 La publicación implica la transcripción de la ley en periódicos y diarios oficiales (boletines oficiales, gacetas, etc); el desarrollo de las nuevas tecnologías permiten plantear la posibilidad de ampliar el soporte publicitario a nuevos formatos, al margen del soporte papel, y de hecho en la actualidad son numerosos los boletines oficiales que se editan por medio de internet, que en determinados ordenamientos se han convertido en la publicación oficial.” (Asunción Martínez, M. [2012]. “Formación y Efectos de las Leyes”. Madrid, España: Ed. La Ley; p. 615)

En caso de que las cámaras reciban, conozcan y aprueben las observaciones a la ley remitidas por el Poder Ejecutivo fuera de plazo establecido en el artículo 101 de la Constitución, dichas actuaciones y todo ese trámite degeneraría en nulo por mandato del artículo 6 de la Constitución que prescribe la nulidad de todo acto realizado en inobservancia de lo preceptuado en nuestra Carta Magna. Básicamente porque el trámite legislativo de la observación presidencial es bien distinto al trámite legislativo de aprobación de los proyectos de leyes.

El mecanismo establecido en el artículo 101 de la Constitución, representa una importante conquista constitucional en el país, ya que el mismo permite rescatar la ley del limbo jurídico en el cual tradicionalmente quedaba antes de la reforma constitucional del 2010, ya que existía la nociva cultura de engavetar las leyes por años en desmedro de la institucionalidad democrática y en desconocimiento del importante rol que juega el Congreso Nacional como depositario de la soberanía popular y, como tal, órgano responsable de aprobar las leyes en la República Dominicana.